Das NATO-Versprechen

Die Formel ist so eingängig, dass sie in Debatten oft schon als Beweis genügt: Der Westen habe Moskau versprochen, die NATO werde sich „keinen Zoll“ nach Osten ausdehnen. Die Gegenformel ist ebenso bequem: Ein solches Versprechen habe nie existiert. Beide Sätze sind zu glatt. Die Akten von 1990 dokumentieren reale, teils weitgehende politische Zusicherungen westlicher Politiker an die sowjetische Führung. Der schließlich geschlossene Zwei-plus-Vier-Vertrag enthält dagegen kein allgemeines Verbot künftiger NATO-Beitritte in Ostmitteleuropa. [1] [2]

Gerade weil dieses Thema für den Krieg gegen die Ukraine immer wieder instrumentalisiert wird, muss es in drei getrennten Fragen beantwortet werden. Erstens: Was sagten westliche Politiker im Jahr der deutschen Einheit? Zweitens: Was wurde tatsächlich als Rechtstext vereinbart? Drittens: Welche Folgerungen lassen sich daraus für die Sicherheitsordnung Europas und für den russischen Angriff ziehen? Wer diese Ebenen vermischt, macht aus Geschichte ein Argumentationslager. [3] [4]

Die kurze Antwort lautet deshalb: Ja, es gab Zusicherungen, die Moskau als Absage an eine ostwärts gerichtete NATO verstehen konnte. Nein, daraus wurde kein ratifizierter Vertrag, der Polen, Tschechien, Ungarn, die baltischen Staaten, die Ukraine oder andere Staaten auf Dauer vom Bündnis ausschloss. Und nein, selbst eine politisch kurzsichtige oder enttäuschende Erweiterungspolitik schafft kein Recht, Grenzen mit Gewalt zu verschieben. [3] [2] [4]

Um den Streit fair zu lesen, muss man in die Unsicherheit des Jahres 1990 zurückkehren. Die Berliner Mauer war gefallen, die DDR und die Sowjetunion existierten noch, sowjetische Truppen standen in Ostdeutschland, und der Warschauer Pakt war noch nicht aufgelöst. Die konkrete Verhandlungsfrage lautete zunächst nicht, ob die Ukraine eines Tages NATO-Mitglied werden könnte. Sie lautete: Unter welchen Bedingungen kann Deutschland vereinigt werden, und was bedeutet eine NATO-Mitgliedschaft des vereinigten Deutschlands für die Sicherheit der Sowjetunion? [1] [5]

Diese Ausgangslage ist entscheidend. In den frühen Gesprächen wurden Zukunftsbilder entworfen, nicht nur Vertragsklauseln verhandelt. Westliche Regierungen wollten die deutsche Einheit in der NATO verankern, zugleich aber Gorbatschow davon überzeugen, dass daraus keine unmittelbare militärische Bedrohung der Sowjetunion entstehen werde. Die sowjetische Führung suchte Sicherheit für ihre Truppen, ihre Westgrenze und ihren Platz in einer neuen europäischen Ordnung. [3] [6]

Darin lag von Beginn an eine Spannung: Die politische Sprache war weiter als das, was später in ein juristisch ratifizierbares Abkommen passen würde. Genau diese Spannung erklärt, warum dieselben Dokumente heute gegensätzliche Erinnerungen nähren können. Sie erklärt aber nicht, warum man eine der beiden Dokumentensorten einfach für unwichtig erklären dürfte. [3] [2]

Am 9. Februar 1990 traf der amerikanische Außenminister James Baker in Moskau Michail Gorbatschow. Das freigegebene US-Gesprächsprotokoll hält fest, dass Baker die Möglichkeit eines vereinten Deutschlands in der NATO mit der Formel verband, die NATO-Zuständigkeit werde sich nicht „one inch eastward“ verschieben. Baker stellte diese Wendung nicht als fertigen Vertragstext vor, sondern als Teil einer Erörterung über mögliche Sicherheitsgarantien für die Sowjetunion. [1]

Das sowjetische Protokoll desselben Gesprächs zeigt, warum die Formel in Moskau so stark nachwirkte. Dort wird Baker mit der Aussage wiedergegeben, die militärische Organisation der NATO dürfe sich infolge der deutschen Einheit nicht nach Osten ausbreiten; Gorbatschow erklärte eine Ausweitung der NATO-Zone für nicht akzeptabel, und Baker stimmte dem zu. Zwei Protokolle sind nicht wortgleich, aber sie belegen denselben politischen Kern: Die Frage einer NATO-Ausdehnung wurde angesprochen und nicht als abwegig behandelt. [7] [1]

Der Satz war deshalb weder ein später erfundener Mythos noch schon der Titel eines Vertrags. Er war ein Verhandlungssignal in einer Phase, in der mehrere Optionen nebeneinanderstanden: ein neutraleres Deutschland, ein Deutschland in einer veränderten NATO oder weitreichende Sonderregeln für das frühere DDR-Gebiet. Wer aus ihm ein umfassendes, für alle Zeiten gültiges Beitrittsverbot macht, überliest die Form des Gesprächs. Wer ihn als bedeutungslosen Versprecher behandelt, überliest seinen Kontext. [1] [3]

Die amerikanische Formel stand nicht allein. Hans-Dietrich Genscher erklärte Ende Januar 1990 in Tutzing, die Veränderungen in Osteuropa und die deutsche Einigung dürften sowjetische Sicherheitsinteressen nicht beeinträchtigen; deshalb solle die NATO eine Ausdehnung ihres Territoriums nach Osten ausschließen. Die freigegebene Dokumentensammlung des National Security Archive zeigt zudem, dass Genscher gegenüber Douglas Hurd ausdrücklich auch über den Fall eines polnischen Austritts aus dem Warschauer Pakt sprach. [3]

Am folgenden Tag und in den folgenden Wochen tauchten ähnliche Gedanken in Gesprächen westlicher Spitzenpolitiker wieder auf. Helmut Kohl sagte Gorbatschow am 10. Februar 1990, Deutschland glaube, die NATO solle ihre Tätigkeitssphäre nicht ausweiten; auch dieses Gespräch gehörte zu dem Versuch, die deutsche Einigung mit sowjetischen Sicherheitsinteressen politisch vereinbar zu machen. [5]

Das heißt nicht, dass alle westlichen Regierungen eine identische, ausgearbeitete Politik gegen jeden späteren NATO-Beitritt vertraten. Die Dokumente zeigen vielmehr Suchbewegungen, unterschiedliche Formulierungen und sich wandelnde Prioritäten. Aber sie widerlegen die Behauptung, die sowjetische Führung habe nur eine eng technische Zusage über Truppen in der DDR gehört. Sie erhielt darüber hinaus politische Signale über eine nicht gegen sie gerichtete europäische Ordnung. [3] [5]

Auch NATO-Generalsekretär Manfred Wörner sprach 1990 davon, die Bereitschaft, NATO-Truppen nicht über deutsches Gebiet hinaus zu stationieren, gebe der Sowjetunion Sicherheitsgarantien. Im unmittelbaren Zusammenhang bezog sich das vor allem auf Ostdeutschland. In Moskau konnte eine solche Aussage aber zusammen mit Bakers und Genschers Formeln als Teil eines breiteren Versprechens gelesen werden. [3]

Der Prüfstein ist der Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland, unterzeichnet am 12. September 1990 von den beiden deutschen Staaten, Frankreich, der Sowjetunion, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten. Er trat am 15. März 1991 in Kraft und schuf die völkerrechtliche Grundlage der deutschen Einheit. [2]

Sein Artikel 5 ist konkret. Bis zum Abschluss des Abzugs sowjetischer Truppen aus dem Gebiet der ehemaligen DDR durften dort nur deutsche Einheiten stationiert werden, die nicht in die Bündnisstrukturen eingebunden waren. Nach dem Abzug durften ausländische Streitkräfte und Nuklearwaffen in diesem Teil Deutschlands weder stationiert noch dorthin verlegt werden. Diese Begrenzung war schriftlich, präzise und verbindlich. [2]

Der Vertrag enthält jedoch keinen Satz, wonach die NATO keine weiteren Mitgliedstaaten östlich Deutschlands aufnehmen dürfe. Er nennt kein dauerhaftes Beitrittsverbot für Polen, die Tschechoslowakei, Ungarn, die baltischen Staaten oder die Ukraine. Er schafft auch kein sowjetisches oder russisches Vetorecht über die Bündniswahl anderer Staaten. Wer einen solchen Rechtssatz behauptet, muss ihn im Vertragstext zeigen; dort steht er nicht. [2]

Das ist mehr als eine juristische Spitzfindigkeit. Politische Beruhigungen, Verhandlungsangebote und öffentliche Erklärungen können Vertrauen erzeugen, ohne den Status eines ratifizierten Rechts zu erhalten. Gerade weil Gorbatschow der deutschen Einheit in der NATO zustimmte, blieb die Differenz zwischen der frühen politischen Sprache und der späteren Vertragsregelung historisch folgenreich. Die Formel „kein Vertrag, also kein Problem“ verfehlt diese politische Dimension; die Formel „Bakers Satz, also Vertragsbruch“ verfehlt den Rechtsstatus. [1] [2]

Im November 1990 verabschiedeten die KSZE-Staaten die Charta von Paris für ein neues Europa. Sie beschwor ein Europa von Demokratie, Menschenrechten, territorialer Unversehrtheit und Zusammenarbeit. Dieser Text ist kein NATO-Vertrag und löst keine Frage über künftige Mitgliedschaften. Er zeigt aber, welche gesamteuropäische Erwartung die Verhandlungen der Zeit begleitete: Sicherheit sollte nicht als Rückkehr zu starren Blöcken, sondern als gemeinsame Ordnung gedacht werden. [6]

Das erklärt die moralische Wucht des späteren russischen Vorwurfs. Wenn westliche Politiker 1990 von einem „gemeinsamen europäischen Haus“, von Sicherheitsinteressen der Sowjetunion und von einer nicht ostwärts gerichteten NATO sprachen, dann erzeugten sie mehr als bloße Höflichkeitsfloskeln. Sie halfen, eine Erwartung zu bilden, nach der die Nachkriegsordnung nicht einfach als Sieg des einen Bündnisses über den anderen fortgesetzt würde. [3] [6]

Daraus folgt noch nicht, dass diese Erwartung in jedem späteren Konflikt Vorrang vor der Entscheidungssouveränität der Nachbarstaaten hatte. Es folgt aber, dass die Erweiterungsdebatte nicht glaubwürdig wird, wenn man ausschließlich die NATO-Perspektive von Beitrittskandidaten erzählt und die enttäuschte sowjetische beziehungsweise russische Erwartung vollständig ausblendet. Gute Geschichtsschreibung kann beides gleichzeitig sehen. [3] [8]

Gorbatschow ist kein bequemer Kronzeuge für eine Seite. Die Gesprächsaufzeichnungen von 1990 dokumentieren, dass Baker und die sowjetische Führung eine Ausdehnung der NATO-Zuständigkeit ausdrücklich erörterten. Sie belegen damit politische Erwartungen, aber keinen ratifizierten Verzicht auf spätere Beitritte. [1] [7] [3]

Im Oktober 2014 sagte Gorbatschow zugleich, die Frage einer NATO-Erweiterung als solcher sei 1990 nicht verhandelt worden; kein osteuropäisches Land habe sie damals aufgeworfen, und der Warschauer Pakt habe noch bestanden. Er verwies dann auf die schriftliche Einigung über keine neuen militärischen Strukturen, keine zusätzlichen Truppen und keine Massenvernichtungswaffen im Osten Deutschlands. [9]

Die Akten und Gorbatschows spätere Präzisierung widersprechen sich weniger, als es auf den ersten Blick scheint. Eine allgemeine, formal ausgehandelte Regel über künftige Beitritte habe es nach seiner Darstellung nicht gegeben; die politische Bedeutung der Zusagen von 1990 blieb davon getrennt. Das erlaubt weder die These, es habe überhaupt keine Zusicherungen gegeben, noch die Behauptung, 1990 sei ein rechtlich bindendes Verbot für ganz Osteuropa beschlossen worden. [9] [3]

Mitte der neunziger Jahre war die Lage grundlegend verändert. Die NATO hielt 1995 in ihrer Erweiterungsstudie fest, dass Aufnahmen nach Artikel 10 des Nordatlantikvertrags erfolgen sollten, dass Entscheidungen im Konsens der Bündnismitglieder zu treffen seien und dass kein Staat außerhalb der NATO ein Vetorecht oder ein Mitspracherecht über diesen Prozess erhalten solle. Zugleich erklärte die Studie, Erweiterung solle Teil einer breiteren kooperativen europäischen Sicherheitsarchitektur sein. [10] [11]

Diese Studie ist keine neutrale Geschichtsschreibung, sondern ein offizielles NATO-Dokument. Gerade deshalb macht sie den späteren Politikwechsel sichtbar: Aus den offenen und oft beschwichtigenden Formeln des Jahres 1990 war eine institutionalisierte Erweiterungspolitik geworden. Sie beruhte auf Artikel 10 und auf Konsens im Bündnis, nicht auf einem 1990 vereinbarten Verzicht. [10] [11]

Der Nordatlantikvertrag sagt in Artikel 10, dass die Parteien durch einstimmige Zustimmung jeden anderen europäischen Staat einladen können, der die Grundsätze des Vertrags fördert und zur Sicherheit des nordatlantischen Gebiets beiträgt. Daraus folgt kein automatischer Anspruch eines Bewerbers auf Aufnahme. Es folgt aber auch kein Recht eines Drittstaates, eine Einladung zu verbieten. [11]

Die Beitritte waren deshalb weder ein bloßes Vorrücken von Linien auf einer leeren Karte noch einfach eine Mechanik, die allein von Washington ausgelöst wurde. Sie setzten Entscheidungen der Bewerber, Beschlüsse aller Mitgliedstaaten und nationale Ratifikationen voraus. Diese Beschreibung rechtfertigt nicht jede politische Entscheidung nachträglich; sie korrigiert aber die Vorstellung, Staaten Ostmitteleuropas seien nur Objekte fremder Geopolitik gewesen. [10] [11]

Der NATO-Russland-Gründungsakt von 1997 ist für die spätere Rechts- und Politikgeschichte zentral. Die NATO und die Russische Föderation bekannten sich darin zu Souveränität, territorialer Unversehrtheit und dem Recht aller Staaten, die Mittel zur Gewährleistung ihrer eigenen Sicherheit zu wählen. Der Text hält ausdrücklich fest, dass weder NATO noch Russland ein Vetorecht über die Handlungen der jeweils anderen Seite besitzen. [12]

Das war kein Ausdruck russischer Begeisterung über die Erweiterung. Der Gründungsakt dokumentiert vielmehr den Versuch, eine Erweiterungspolitik mit einem dauerhaften Kooperationsrahmen für Russland zu verbinden. Dass dieser Rahmen später politisch zerbrach, ändert nicht den Wortlaut, dem Russland unter Boris Jelzin zustimmte. [12]

Die OSZE-Charta für Europäische Sicherheit von 1999 macht die Spannung noch sichtbarer. Sie bekräftigt einerseits das Recht jedes Teilnehmerstaats, seine Sicherheitsarrangements einschließlich von Bündnissen frei zu wählen oder zu ändern. Andererseits sagt sie, kein Staat dürfe seine Sicherheit auf Kosten der Sicherheit anderer stärken. Diese doppelte Formel verlangt Rücksicht, Transparenz und Rüstungskontrolle; sie begründet keine Einflusssphäre, in der ein großer Staat über die Bündniswahl seiner Nachbarn entscheidet. [8]

Wer die Erweiterung kritisiert, kann sich deshalb auf die zweite Hälfte der OSZE-Formel berufen und nach den Sicherheitsfolgen fragen. Wer die Souveränität kleinerer Staaten verteidigt, kann sich auf die erste Hälfte berufen. Die Charta nimmt niemandem diese Abwägung ab. Sie erlaubt aber nicht, aus der Sicherheitsbesorgnis eines Staates ein Gewaltrecht gegen den anderen zu machen. [8] [4]

Der NATO-Gipfel von Bukarest erklärte 2008, die Ukraine und Georgien würden Mitglieder der NATO werden. Die Erklärung setzte weder einen Beitrittstermin fest noch machte sie die Ukraine zum Mitglied noch löste sie eine Beistandspflicht nach Artikel 5 aus. Gerade diese Differenz ist wichtig: Eine politische Perspektive ist nicht dasselbe wie eine bestehende Bündnisgarantie. [13]

Russland hatte gegenüber der Ukraine zugleich eigene, konkrete Zusagen. Im Budapester Memorandum von 1994 bekräftigte Russland gemeinsam mit den anderen Unterzeichnern die Achtung der Unabhängigkeit, Souveränität und bestehenden Grenzen der Ukraine sowie die Pflicht, Gewalt gegen ihre territoriale Unversehrtheit oder politische Unabhängigkeit zu unterlassen. Das Memorandum war keine NATO-ähnliche Beistandsgarantie, aber seine Gewaltverzichts- und Souveränitätszusagen sind unmissverständlich. [14]

Als Russland am 24. Februar 2022 den großangelegten Angriff begann, begründete Präsident Wladimir Putin ihn unter anderem mit einer behaupteten Bedrohung durch NATO und Ukraine. Die Rede ist eine Quelle dafür, welche Rechtfertigung die russische Führung vortrug; sie beweist nicht, dass diese Rechtfertigung völkerrechtlich trägt. [15]

Die Generalversammlung der Vereinten Nationen verurteilte die Aggression gegen die Ukraine am 2. März 2022, verlangte den vollständigen, sofortigen und bedingungslosen Abzug russischer Streitkräfte und bekräftigte die Souveränität und territoriale Unversehrtheit der Ukraine. Das ist die entscheidende Grenze: Erklärbare Sicherheitsängste, politische Kränkungen und historische Enttäuschungen können Gegenstand von Verhandlungen sein. Sie verwandeln einen Angriff auf einen Nachbarstaat nicht in rechtmäßige Selbstverteidigung. [4]

Die stärkste Kritik an der westlichen Politik lautet nicht, dass ein einzelner Satz aus Bakers Gespräch automatisch einen Vertrag schuf. Sie lautet: Westliche Politiker nutzten 1990 eine Sprache der Rücksicht und einer gemeinsamen europäischen Ordnung, während die späteren Entscheidungen eine andere institutionelle Realität schufen. Daraus konnten bei sowjetischen und später russischen Eliten Enttäuschung, Misstrauen und das Gefühl entstehen, im entscheidenden Moment politisch übergangen worden zu sein. [3] [9]

Diese Kritik sollte man nicht mit dem Hinweis abtun, die Quellen seien nicht bindend gewesen. Vertrauen in der Außenpolitik entsteht gerade auch durch Erklärungen, die nicht als Paragraphen ratifiziert werden. Die eigentliche historische Frage lautet deshalb nicht nur: „Welcher Vertrag wurde verletzt?“ Sie lautet auch: „Welche Erwartung wurde geweckt, wer verließ sich darauf, und wie hätte eine stabilere Ordnung aussehen können?“ [3] [6]

Ihre Grenze liegt dort, wo Erklärung zur Entschuldigung wird. Polen, die baltischen Staaten, die Ukraine und andere Länder sind keine Pufferzonen ohne eigene Geschichte und eigene Sicherheitsinteressen. Das Recht, Bündnisse zu wählen, ist in den europäischen Sicherheitsdokumenten nicht deshalb geschützt, weil es Russland oder der NATO gefällt, sondern weil die Alternative ein abgestuftes Souveränitätsrecht nach Größe und Macht wäre. [8] [12]

Eine gute Antwort auf die Frage nach dem NATO-Versprechen muss zwei Wahrheiten aushalten. Die erste: 1990 gab es reale politische Zusicherungen, deren Wortlaut und Wirkung weiter reichten als die später im Zwei-plus-Vier-Vertrag festgeschriebenen Sonderregeln für Ostdeutschland. Die zweite: Es entstand kein ratifizierter Vertrag, der der NATO jede spätere Erweiterung nach Osteuropa untersagte oder Russland ein Vetorecht über die Bündniswahl seiner Nachbarn gab. [3] [2]

Daraus folgt kein bequemes Freispruchsurteil für den Westen. Die frühe Sprache war politisch folgenreich; ihre spätere Einlösung blieb für viele in Russland unbefriedigend. Daraus folgt aber ebenso wenig ein Schuldspruch gegen die Staaten, die Schutz in der NATO suchten, oder eine Legitimation russischer Gewalt. Die europäische Sicherheitsordnung kann nur dann glaubwürdig sein, wenn sie Sicherheitsinteressen ernst nimmt und Souveränität nicht als Privileg der Stärkeren behandelt. [8] [4]

Der Satz „not one inch“ gehört zur Geschichte. Er ist weder ein magischer Freibrief für jede russische Deutung noch ein Satz, den man aus dem Archiv wegdiskutieren kann. Wer ihn im Zusammenhang liest, erkennt die Tragik von 1990: Ein politisches Versprechen schuf Erwartungen, ein Vertrag regelte enger, und die ungelöste Differenz wurde Jahrzehnte später zum Rohstoff für Kriegserzählungen. Gerade deshalb ist Genauigkeit hier keine akademische Zierde, sondern eine Pflicht.

In der Debatte werden drei verschiedene Vorgänge häufig unter dem Wort „Erweiterung“ zusammengezogen. Erstens geht es um die Mitgliedschaft eines Staates im Bündnis. Zweitens geht es um militärische Infrastruktur, Truppen und Waffen auf seinem Gebiet. Drittens geht es um die politische Reichweite und das Selbstverständnis der NATO. Der Zwei-plus-Vier-Vertrag regelte im ehemaligen DDR-Gebiet ausdrücklich die zweite Ebene; er beantwortete nicht mit einer allgemeinen Sperrklausel die erste. [2]

Diese Unterscheidung erklärt auch, warum die Aussage „Die NATO rückte nach Osten vor“ historisch etwas anderes bedeuten kann als die Aussage „NATO-Truppen oder Nuklearwaffen wurden in bestimmter Weise verlegt“. Für Ostdeutschland gibt es eine konkrete Vertragsregel. Für spätere Mitgliedschaften anderer Staaten gelten der Nordatlantikvertrag, die jeweiligen Beitrittsprotokolle und die politischen Entscheidungen der Mitgliedstaaten. Wer beide Ebenen sprachlich gleichsetzt, legt dem Vertrag eine Reichweite bei, die sein Text nicht hat. [2] [11]

Umgekehrt wäre es ebenso irreführend, nur auf das Fehlen einer Klausel zu verweisen. Für die sowjetische Seite konnte die politische „Sphäre“ der NATO unabhängig von einzelnen Stationierungsfragen wichtig sein. Genau deshalb waren Formeln wie Bakers „one inch“, Genschers Hinweis auf die sowjetische Grenze und Kohls Versicherung über die Tätigkeitssphäre der NATO mehr als technische Randbemerkungen. Sie berührten die Frage, wie die neue Ordnung Europas aussehen sollte. [1] [3] [5]

Historische Quellen beantworten selten eine moderne Streitfrage mit einem einzigen endgültigen Satz. Ein Gesprächsprotokoll zeigt, was in einer konkreten Situation gesagt und verstanden wurde. Ein ratifizierter Vertrag zeigt, worauf sich Staaten rechtlich festlegten. Eine spätere Erinnerung zeigt, wie ein Beteiligter die damalige Lage deutete. Die Qualität der Einordnung steigt, wenn diese Quellengattungen nebeneinanderstehen, statt eine von ihnen zur einzigen Wahrheit erklärt zu werden. [1] [2] [9]

Bei Baker und Gorbatschow liegt genau darin die Schwierigkeit. Die amerikanische und die sowjetische Aufzeichnung des Gesprächs stimmen in der Grundfrage überein, unterscheiden sich aber in Nuancen. Daraus folgt nicht, dass eine Seite erfunden wäre. Daraus folgt, dass Diplomatie häufig über Formulierungen verläuft, deren politischer Horizont größer ist als ihre spätere rechtliche Fixierung. Eine seriöse Darstellung muss den belegten Wortlaut festhalten und zugleich markieren, wo aus ihm erst eine Interpretation wird. [1] [7]

Auch spätere Interviews sind weder wertlos noch ein Ersatzvertrag. Gorbatschows Aussage von 2014 ist besonders aufschlussreich, weil sie den Gegenstand der damaligen Verhandlung präzisiert: Die Erweiterung osteuropäischer Staaten sei 1990 nicht als allgemeine Frage verhandelt worden. Seine Kritik am später gebrochenen „Geist“ zeigt zugleich, dass politische Erinnerung und juristischer Text zwei verschiedene Ebenen bleiben. [9]

Die faire Schlussfolgerung ist daher nicht, jede Seite habe „ein bisschen recht“ und der Rest sei Geschmackssache. Sie ist präziser: Die Aussage über politische Zusicherungen ist dokumentierbar. Die Aussage über ein allgemeines, dauerhaftes und ratifiziertes Erweiterungsverbot ist es nicht. Die Aussage über enttäuschtes Vertrauen ist ein historisch begründbares Urteil; die Aussage über ein Recht zum Angriff scheitert am geltenden Gewaltverbot. [3] [2] [4]

Die Debatte wird oft so geführt, als gebe es nur zwei Möglichkeiten: NATO-Erweiterung oder russische Sicherheitsinteressen. Die Dokumente der neunziger Jahre zeichnen ein breiteres Bild. Die Pariser Charta verband Demokratie, Zusammenarbeit und die Überwindung der Teilung Europas. Die OSZE-Charta von 1999 verband die freie Wahl von Sicherheitsarrangements mit der Pflicht, die Sicherheit anderer nicht zu beeinträchtigen. Beide Texte verweisen auf Diplomatie, Transparenz, Rüstungskontrolle und Institutionen, die größer sind als die Frage einer Mitgliedschaft. [6] [8]

Die NATO-Erweiterungsstudie von 1995 stellte die Erweiterung selbst in diesen umfassenderen Rahmen. Sie beschrieb die OSZE, Partnerschaftsformate und Kooperation mit Russland als Bestandteile einer europäischen Sicherheitsarchitektur und sprach davon, dass Entscheidungen transparent und in Dialog mit den Betroffenen erfolgen sollten. Zugleich zog sie eine klare Grenze: Kooperation mit Russland sollte nicht in ein Vetorecht über NATO-Entscheidungen übergehen. [10]

Das war politisch anspruchsvoll und blieb in der Praxis konfliktträchtig. Eine Regel, die kleineren Staaten freie Bündniswahl zugesteht, kann von einer Großmacht als strategischer Verlust wahrgenommen werden. Eine Regel, die der Großmacht ein Vetorecht gibt, macht die Souveränität der kleineren Staaten abhängig von ihrer Lage auf der Karte. Die OSZE-Charta versucht diese Spannung nicht durch Machtzonen zu lösen, sondern durch gleiche Rechte und gegenseitige Sicherheitsverpflichtungen. [8]

Gerade deshalb lohnt die historische Kritik an beiden Seiten. Der Westen muss sich fragen lassen, ob seine Erweiterungspolitik die versprochene gesamteuropäische Einbettung ausreichend ernst nahm. Russland muss sich fragen lassen, warum es seine anerkannten Sicherheitsinteressen nicht durch die vorgesehenen diplomatischen und institutionellen Wege verfolgte, sondern Nachbarstaaten mit Gewalt unterwarf. Diese Fragen stehen nicht in Konkurrenz; sie gehören zusammen. [10] [12] [4]

Zwischen 1990 und dem russischen Großangriff von 2022 liegen mehr als drei Jahrzehnte und mehrere eigenständige Dokumente. Der Zwei-plus-Vier-Vertrag regelte die deutsche Einheit. Der NATO-Russland-Gründungsakt setzte 1997 einen Rahmen für Kooperation und schloss gegenseitige Vetorechte aus. Die OSZE-Charta bekräftigte 1999 freie Bündniswahl und die Unteilbarkeit von Sicherheit. Das Budapester Memorandum von 1994 enthielt Zusagen zur Souveränität und zum Gewaltverzicht gegenüber der Ukraine. [2] [12] [8] [14]

Wer allein bei 1990 stehen bleibt, lässt diese späteren Selbstbindungen verschwinden. Wer allein bei 1997 oder 1999 beginnt, unterschlägt die politischen Erwartungen der Einigungszeit. Die richtige Reihenfolge führt nicht zu einem mechanischen Urteil, aber sie verhindert zwei verbreitete Fehler: den Anachronismus, spätere Konflikte in die Gespräche von 1990 hineinzulesen, und die Amnesie, spätere Vereinbarungen über Souveränität und Gewaltverzicht zu ignorieren. [3] [12] [8]

Das gilt besonders für die Ukraine. Die Erklärung von Bukarest 2008 war politisch bedeutsam, aber sie machte die Ukraine nicht zur NATO-Mitgliedin. Das Budapester Memorandum und die UN-Charta standen demgegenüber für bereits eingegangene Verpflichtungen zur Achtung von Souveränität und territorialer Unversehrtheit. Eine künftige, umstrittene Bündnisperspektive kann diese bestehenden Regeln nicht außer Kraft setzen. [13] [14] [4]

Sie sollte erstens keine Aktenfälschung durch Weglassen betreiben. Wer sagt, Baker habe nie über eine Ostbewegung der NATO gesprochen, liegt falsch. Wer sagt, der Zwei-plus-Vier-Vertrag habe ein allgemeines Erweiterungsverbot festgeschrieben, liegt ebenfalls falsch. Genauigkeit verlangt, beide Sätze zu korrigieren, auch wenn der erste in manchen westlichen und der zweite in manchen russischen Erzählungen bequemer wäre. [1] [2]

Sie sollte zweitens die Staaten Ost- und Mitteleuropas nicht zu bloßen Schauplätzen machen. Der Nordatlantikvertrag, die NATO-Studie und die OSZE-Dokumente beschreiben Verfahren, in denen Mitgliedschaft nicht einseitig verfügt wird: Staaten äußern Interesse, die Allianz entscheidet einstimmig, und nationale Ratifikationen folgen. Das ist keine Garantie für politische Weisheit, aber es ist etwas grundsätzlich anderes als die Zuweisung von Einflusszonen ohne Mitsprache der Betroffenen. [11] [10] [8]

Und sie sollte drittens den Unterschied zwischen Ursachenanalyse und Rechtfertigung bewahren. Historikerinnen und Historiker sollen erklären, warum Akteure Angst hatten, Erwartungen bildeten oder Konflikte verschärften. Das Völkerrecht bewertet dennoch, was Staaten tun. Die UN-Generalversammlung hat die russische Aggression klar verurteilt. Diese Bewertung wird nicht weniger gültig, wenn man die westliche Politik kritisiert; sie wird nur dann überzeugend, wenn Kritik und Rechtsmaßstab zugleich gelten. [4] [15]

Das NATO-Versprechen bleibt ein Prüfstein, weil es eine echte Leerstelle der europäischen Nachkriegsgeschichte sichtbar macht. Der Kalte Krieg endete nicht mit einem umfassenden, von allen Staaten getragenen Sicherheitsvertrag, der jede spätere Konfliktfrage gelöst hätte. Stattdessen entstanden parallele Ordnungen: die deutsche Einigungsregelung, die fortbestehende NATO, die KSZE beziehungsweise OSZE, neue Partnerschaften und später der NATO-Russland-Gründungsakt. [2] [6] [12]

Diese Ordnung hatte Erfolge: Sie machte die deutsche Einheit vertraglich möglich und legte gemeinsame Regeln für Souveränität, Zusammenarbeit und Konfliktvermeidung fest. Sie blieb aber verletzlich, weil Vertrauen, Rüstungskontrolle und politische Bereitschaft nicht allein durch Texte garantiert werden. Die spätere Krise kann deshalb nicht mit einem einzigen Satz aus dem Februar 1990 erklärt werden. Sie macht diesen Satz aber auch nicht bedeutungslos. [2] [6] [3]

Die vernünftige Lehre lautet nicht, historische Zusicherungen seien wertlos, weil sie nicht immer justiziabel sind. Sie lautet auch nicht, jede politische Enttäuschung begründe ein Recht auf Machtpolitik. Sie lautet: Sicherheitsordnungen müssen schriftliche Regeln, glaubwürdige politische Kommunikation und die gleiche Souveränität aller Staaten zusammenbringen. Wo eines davon fehlt, entsteht Misstrauen. Wo Gewalt an die Stelle von Verhandlung tritt, zerbricht die Ordnung selbst. [8] [4]